Procedura di liquidazione compensi per esecuzione
di lavori pubblici e verifica della regolarità contributiva

(note a margine della circolare INPS 26 luglio 2005 n. 92 sul documento unico di regolarita contributiva)

1. Premessa.

La disciplina degli appalti di lavori pubblici prevede, con diverse e disomogenee disposizioni, che la regolarità contributiva dell'impresa appaltatrice assuma rilievo sul piano negoziale, ed in particolare sui pagamenti da effettuare all'impresa.

L'articolo 7 del capitolato generale d'appalto (D.M. n. 145/2000), infatti, prescrive che l'appaltatore debba osservare le norme e prescrizioni dei contratti collettivi, delle leggi e dei regolamenti sulla tutela, sicurezza, salute, assicurazione e assistenza dei lavoratori e che a garanzia di tale osservanza, sull'importo netto progressivo dei lavori sia operata una ritenuta dello 0,50 per cento. Il responsabile del procedimento provvede a dare comunicazione per iscritto dell'emissione di ogni certificato di pagamento agli enti previdenziali e assicurativi, compresa la cassa edile. L'amministrazione dispone il pagamento a valere sulle ritenute suddette di quanto dovuto per le inadempienze accertate dagli enti competenti che ne richiedano il pagamento nelle forme di legge.

Assume quindi importanza il momento della verifica della regolarita contributiva, tanto nella fase preliminare alla stipula che, a maggior ragione, in quella esecutiva, tanto che gravi inadempimenti potrebbero portare anche alla risoluzione del contratto [1].

Con circolare del 26 luglio 2005, n. 92, l'INPS ha diffuso i primi chiarimenti operativi in ordine al rilascio del documento unico di regolarita contributiva (DURC) [2].

Cio sulla scorta di quanto previsto dalla Legge n. 266/2002 ed dal Decreto Legislativo n. 276/2003, nella parte in cui hanno stabilito che INPS, INAIL e Casse Edili stipulino convenzioni al fine del rilascio di un Documento Unico di Regolarita Contributiva (DURC).

2. La denunzia preliminare agli enti previdenziali e l'obbligo di trasmissione periodica dei versamenti           

In virtu dell'articolo 18 della Legge 55/1990, gli appaltatori (o i subappaltatori) trasmettono all'amministrazione, prima dell'inizio dei lavori, la documentazione di avvenuta denunzia agli enti previdenziali (inclusa la Cassa edile) assicurativi ed antinfortunistici.

A fronte di tale preliminare adempimento, e poi previsto che in fase esecutiva vi sia la trasmissione periodica di copia dei versamenti contributivi, previdenziali, assicurativi nonche di quelli dovuti agli organismi paritetici previsti dalla contrattazione collettiva.

Parallelamente, l'articolo 9 del DPCM 55/1991, prevede che la documentazione di avvenuta denuncia agli enti previdenziali assicurativi ed infortunistici deve essere presentata prima dell'inizio dei lavori e comunque entro 30 giorni dalla data del verbale di consegna.

La disposizione prevede una cadenza quadrimestrale degli obblighi di trasmissione delle copie dei versamenti contributivi, previdenziali ed assicurativi, nonche di quelli dovuti agli organismi paritetici previsti dalla contrattazione collettiva, salvo rimettere al direttore dei lavori la facolta di procedere alla verifica di tali versamenti in sede di emissione dei certificati di pagamento.

Peraltro, gia in fase di gara, in applicazione dell'articolo 75 del DPR 554/1999 [3], le imprese devono dichiarare la regolarita della loro posizione[4]. Questo in sintonia con la normativa comunitaria.

L'articolo 45 della direttiva 2004/18/CE, dispone in tal senso che puo essere escluso dalla partecipazione all'appalto ogni operatore economico che non sia in regola con gli obblighi relativi al pagamento dei contributi previdenziali e assistenziali secondo la legislazione del paese dove e stabilito o del paese dell'amministrazione aggiudicatrice.

La stazione appaltante, anche dopo l'aggiudicazione, puo avviare un procedimento volto a verificare la correttezza contributiva delle imprese concorrenti e disporre la revoca dell'aggiudicazione in accertata insussistenza di regolarita[5].

3. Procedura di pagamento.

In relazione alla verifica di regolarita contributiva delle imprese appaltatrici va ricordato che la procedura di pagamento prevede:

1.   redazione dello stato di avanzamento, nei termini previsti dal capitolato speciale, a cura del direttore dei lavori;

2. rilascio del certificato di pagamento, a cura del RUP;

3. emissione del mandato di pagamento;

4. annotazione nel registro di contabilita dell'avvenuta emissione del certificato.

4. La tempistica.

La tempistica e in via principale prevista dall'articolo 29 del DM 145/2000.

Il termine per l'emissione dei certificati di pagamento relativi agli acconti non puo superare i 45 giorni, decorrenti dalla maturazione di ogni stato di avanzamento dei lavori. Va evidenziato come, appunto, il riferimento non sia alla redazione o presentazione del SAL, ma alla data in cui il SAL e maturato.

Si e detto come il direttore dei lavori abbia la facolta, in luogo dell'acquisizione quadrimestrale dei documenti comprovanti i versamenti dell'impresa appaltatrice, di procedere alla verifica di tali versamenti in sede di emissione dei certificati di pagamento. Verifica che, come si dira, potra ora avvenire tramite acquisizione del documento unico di regolarita contributiva.

Il termine per disporre il pagamento degli importi dovuti in base al certificato non puo superare i 30 giorni, decorrenti dalla data di emissione dello stesso. Astrattamente, quindi, vi sarebbero 75 giorni per il pagamento, decorrenti dalla maturazione del SAL.

Come noto, a seguito della maturazione, evincibile dalle annotazioni sui libri contabili, la DL dovra predisporre il documento contenente lo stato di avanzamento. L'articolo 168 del DPR n. 554/1999, infatti, dispone che il direttore dei lavori, quando e necessario effettuare il pagamento di una rata di acconto, rediga, nei termini specificati nel capitolato speciale d'appalto, uno stato d'avanzamento nel quale sono riassunte tutte le lavorazioni e tutte le somministrazioni eseguite dal principio dell'appalto sino a quel momento.

5. Il pagamento della rata di saldo.

Il secondo comma dell'articolo 29 del DM 145/2000 prevede che il termine di pagamento della rata di saldo e di svincolo della garanzia fidejussoria [6] non possa superare i 90 giorni dall'emissione del certificato di collaudo provvisorio o del certificato di regolare esecuzione.

In questa fase, quindi, il termine iniziale e strettamente connesso alla verifica della buona esecuzione dei lavori e solo da quel momento decorrono i termini per il pagamento. Pertanto, eventuali ritardi ingiustificati nelle operazioni di collaudo (verifica della regolare esecuzione) comporterebbero una illegittima estensione dei termini, addebitabile alla PA.

6. La circolare INPS 26 luglio 2005, n. 92: la richiesta del documento unico di regolarita contributiva da parte delle pubbliche amministrazioni

Come evidenziato, l'INPS, unitamente al Ministero del lavoro e delle politiche sociali, ha diffuso una analitica circolare interpretativa relativa al documento unico di regolarita contributiva (DURC), consistente nel certificato che, sulla base di un'unica richiesta, attesti contestualmente la regolarita di un'impresa per quanto concerne gli adempimenti INPS, INAIL e Cassa Edile verificati sulla base della rispettiva normativa di riferimento.

Sono soggetti richiedenti del DURC, fra gli altri, anche le Pubbliche Amministrazioni appaltanti. Al momento della partecipazione alla gara pubblica e fino all'aggiudicazione, l'impresa puo dichiarare l'assolvimento degli obblighi contributivi. La pubblica amministrazione non puo, in tale fase, aggravare gli adempimenti di partecipazione chiedendo la produzione del certificato, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale espressosi in ordine ad altri documenti e certificati (cfr. DPR 445/2000).

Nelle fasi successive alla gara (verifiche, stipula del contratto, pagamento stati di avanzamento, collaudo, ecc.) e il DURC a fare fede della regolarita.

Le pubbliche amministrazioni possono richiedere il rilascio del Documento Unico esclusivamente in via telematica accedendo al sito www.sportellounicoprevidenziale.it, mentre per gli altri soggetti richiedenti (aziende, intermediari, ecc.) sono previste ulteriori modalita.

6.1. Modalita e tempi del rilascio del DURC.

La circolare si esprime nel senso che il DURC attesta la situazione al momento della data indicata nella richiesta e, ove questa manchi, alla data di redazione del certificato. Tale indicazione va interpretata, ad avviso di chi scrive, nel senso che il certificato normalmente dovra attestare la situazione alla data del suo rilascio salvo le pubbliche amministrazioni richiedenti abbiano diversa esplicita necessita di avere una certificazione relativa ad un dato momento (es: certificazione relativa al momento della partecipazione alla gara, per necessita di verificare la veridicita delle dichiarazioni rilasciate).

La Cassa Edile competente per territorio provvede all'emissione del Documento Unico concernente la posizione contributiva dell'impresa presso di se ed attesta quanto acquisito dagli altri Enti. Il DURC verra prodotto dal sistema solo nel momento in cui tutti gli Enti avranno inserito in procedura l'esito dell'istruttoria e, comunque, entro trenta giorni. Su tale termine, tuttavia, possono incidere eventuali sospensioni per ragioni istruttorie.

Qualora anche uno solo degli Enti dovesse dichiarare l'impresa irregolare, verra rilasciato un Documento Unico attestante la non regolarita dell'impresa.

Nel caso in cui decorra il termine dei trenta giorni senza pronuncia da parte di INPS o INAIL, scattera relativamente alla regolarita nei confronti di tali Enti la procedura del silenzio-assenso. La Cassa Edile, tuttavia, dovra in ogni caso certificare. Essa, infatti, non puo avvalersi della procedura di silenzio-assenso stante la sua natura di organismo privato.

Il DURC sara trasmesso al richiedente utilizzando il canale postale (con raccomandata A/R). Copia del certificato sara comunque inviata anche all'impresa. In tal modo questa da un canto viene costantemente aggiornata delle varie richieste delle stazioni appaltanti e, dall'altro, viene per questo responsabilizzata.

Si sottolinea comunque che il DURC non ha effetti liberatori per l'impresa, rimanendo quindi impregiudicata ogni azione per l'accertamento ed il recupero di eventuali somme che dovessero successivamente risultare dovute.

Nella circolare e specificato che il termine di validita del certificato e di un mese dalla data del rilascio in quanto e mensile quello previsto per i versamenti dei contributi all'INPS.

In ogni caso, le imprese non possono avvalersi di DURC attestanti situazione non piu veritiere equivalendo tale comportamento all'uso di atto falso (articolo 489 c.p.).

Riferimenti normativi

-          articolo 18, legge 55/1990

-          articolo 9, D.P.C.M. 10 gennaio 1991, n. 55

-          articolo 8, comma 4, lettera d), della Legge 109/1994

-          articoli 75, 168 e 169, DPR 554/1999

-          articolo 29, DM 145/2000

-          circolare INPS 26 luglio 2005, n. 92

Note: