Con il d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 è stato emanato il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE, le quali hanno semplificato il quadro comunitario composto, prima della loro emanazione, da quattro distinte direttive che disciplinavano gli appalti e le concessioni di lavori, servizi, forniture, nonché gli appalti e le concessioni di lavori, servizi e forniture nei c.d. settori esclusi: - la prima delle direttive indicate ha disciplinato gli appalti e le concessioni di lavori, servizi e forniture nei settori che la disciplina previgente definiva 'esclusi', e che oggi possiamo definire 'settori speciali' (gas, energia termica, elettricità, acqua, trasporti, servizi postali, sfruttamento di area geografica); - con la seconda delle direttiva citate, invece, è stata unificata la disciplina degli appalti e delle concessioni di lavori, servizi, forniture nei c.d. 'settori ordinari', che hanno ad oggetto tutti gli appalti ad eccezione di quelli c.d. esclusi, disciplinati dalla direttiva 2004/17, e di quelli eccettuati da entrambe le direttive indicate, quali ad. esempio, gli appalti segretati.

Prima dell'emanazione del d.lgs. n. 163 del 2006, il diritto nazionale era contenuto in molteplici fonti normative: i decreti legislativi n. 358 del 1992, n. 157 del 1995, n. 158 del 1995 (che avevano recepito le precedenti direttive comunitarie, disciplinando gli appalti sopra soglia comunitaria di forniture, servizi, nonché lavori, servizi e forniture nei settori speciali); la legge n. 109 del 1994 (avente ad oggetto gli appalti di lavori sia sopra che sotto soglia); il d.p.r. n. 573 del 1994 (relative agli appalti di forniture sotto soglia); la legislazione di contabilità di Stato del 1923 e del 1924 (in mancanza di una disciplina organica degli appalti di servizi sotto soglia); il d.p.r. n. 384 del 2001 (relativamente ai servizi e alle forniture in economia); i dd.ppr.r. n. 554 del 1999 e n. 170 del 2005 (relativi, tra l'altro, ai lavori in economia e agli appalti in economia del Ministero della difesa); il d.lgs. n. 190 del 2002, modificato dal d.lgs. n. 189/2005 (relativo alle speciali procedure di affidamento per le grandi infrastrutture); il d.lgs. n. 30 del 2004 (recante un mini testo unico relativo agli appalti pubblici relativi ai c.d. beni culturali).

Il responsabile del procedimento è disciplinato dall'articolo 10 del decreto legislativo n. 163 del 2006, sostanzialmente, recependo quanto previsto dagli articoli 4, 5, 6,delle legge n. 241 del 1990, dall'articolo 6, comma 12, delle legge n. 537 del 1993, dall'articolo 7, della legge n. 109 del 1994 e dall'articolo 7, del d.p.r. n. 554 del 1999. La norma richiamata, infatti, riproduce l'articolo 7, della legge n. 109 del 1994, estendendolo ai servizi e alle forniture, tenendo conto della disciplina generale dell'istituto contenuta nella legge n. 241 del 1990.

E' previsto, anzitutto, che per ogni singolo intervento da realizzarsi mediante un contratto pubblico, le amministrazioni aggiudicatrici nominano, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, un responsabile del procedimento, unico per le fasi della progettazione, dell'affidamento, dell'esecuzione.

Al fine di delimitare l'esatto ambito di tale disposizione, occorre fare riferimento a quanto stabilito dall'articolo 3 circa le definizioni di 'contratti pubblici' e 'amministrazioni aggiudicatrici'.

L'ambito oggettivo di tale disposizione risulta definito in base a quanto stabilito dal comma 3 dell'articolo 3 del Codice, secondo il quale nel concetto di 'contratto pubblico' rientrano tutti i contratti di appalto o di concessione aventi per oggetto l'acquisizione di servizi, o di forniture, ovvero l'esecuzione di opere o lavori, posti in essere dalle stazioni appaltanti, dagli enti aggiudicatori o dai soggetti aggiudicatori.

Per individuare l'ambito soggettivo dell'obbligo di nominare il responsabile unico occorre, invece, fare riferimento al comma 25 del medesimo articolo 3, che fa rientrare nel contesto delle 'amministrazioni aggiudicatrici' le amministrazioni dello Stato; gli enti pubblici territoriali; gli altri enti pubblici non economici; gli organismi di diritto pubblico; le associazioni, unioni, consorzi, comunque denominati, costituiti da detti soggetti.

Al riguardo, vanno registrate differenze rispetto alla disciplina contenuta nella legge n. 109 del 1994, non solo in quanto questa si riferiva soltanto al settore dei lavori pubblici, ma anche perché imponeva di nominare il responsabile unico del procedimento soltanto ai soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, lettera a) della stessa legge, e, cioè, alle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, agli enti pubblici, compresi quelli economici, agli enti ed alle amministrazioni locali, alle loro associazioni e consorzi, nonché agli altri organismi di diritto pubblico.

Il nuovo elenco dei soggetti tenuti alla nomina espressa del gestore del procedimento, appare più sintetico rispetto al passato ma non per questo meno ricco.

L'abbandono del riferimento alle amministrazioni dello stato ad ordinamento autonomo, non pare comportare un restringimento degli enti pubblici statali tenuti a rispettare l'obbligo indicato, poiché il generico riferimento alle amministrazioni dello Stato è sufficiente per comprendervi anche quelli.

L'articolo 10 fa riferimento agli enti pubblici territoriali, agli altri enti pubblici non economici, agli organismi di diritto pubblico ed alle associazioni, unioni, consorzi, comunque denominati, costituiti da detti soggetti, mentre l'articolo 7 della legge n. 109 del 1994 indicava gli enti pubblici, compresi quelli economici, e gli enti e le amministrazioni locali e loro associazioni e consorzi, nonché agli altri organismi di diritto pubblico.

Anche sotto questo profilo non pare vi sia siano state particolari modificazioni sostanziali, ad eccezione del fatto che gli organismi di diritto pubblico sono stati indicati prima di fare riferimento alle associazioni, unioni, consorzi, comunque denominati, costituiti dai soggetti indicati nell'articolo 10.

Relativamente alle competenze regionali e delle province autonome, l'articolo 4 del decreto legislativo n. 163 del 2006, oltre a stabilire, in generale, che le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la potestà normativa nelle materie oggetto del codice nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e delle disposizioni relative a materie di competenza esclusiva dello Stato, precisa che relativamente alle materie oggetto di competenza concorrente, tali enti possono esercitare la potestà normativa nel rispetto dei principi fondamentali contenuti nelle norme del codice, in particolare (tra l'altro), in tema di compiti e requisiti del responsabile del procedimento. Pertanto, deve ritenersi che le disposizioni contenute nell'articolo 10 del codice abbiano la funzione di orientare la disciplina dettata dagli enti territoriali, imponendo loro di rispettare quanto prescritto dal codice circa la necessità di individuare un responsabile unico delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, dotati di particolari titoli, competenze e qualificazione professionale.

In ogni caso, nelle materie di competenza normativa regionale, concorrente o esclusiva, le disposizioni del codice si applicano alle regioni nelle quali non sia ancora in vigore la normativa di attuazione, perdendo efficacia a decorrere dalla data di entrata in vigore delle normativa di attuazione adottata da ciascuna regione.

Il responsabile del procedimento deve possedere titolo di studio e competenza adeguati in relazione ai compiti per cui è nominato. Con questa disposizione, il quinto comma dell'articolo 10 del decreto legislativo n. 163 del 2006 detta un criterio di carattere generale per individuare il responsabile unico delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.

I requisiti di professionalità saranno stabiliti a livello regolamentare, come precisato dal sesto comma dell'articolo 10.

E' naturale che il legislatore abbia dettato prescrizioni elastiche circa i criteri di individuazione del responsabile unico, considerando che il codice ha ad oggetto tutti i contratti pubblici e non solo quelli relativi a lavori e opere pubbliche. La norma individua due criteri - il titolo di studio e la competenza -, ponendoli in relazione ai "compiti per cui è nominato" il responsabile.

Ora, poiché il responsabile è nominato per svolgere tutti i compiti che la legge gli assegna nello svolgimento delle fasi della progettazione, dell'affidamento e dell'esecuzione di ogni singolo contratto, i due requisiti indicati vanno parametrati, in generale, all'importanza dell'attività negoziale di riferimento e, in particolare, all'oggetto, all'entità e alla complessità dello stesso.

Il titolo costituisce un requisito decisivo soprattutto nei casi in cui non si abbiano a disposizione soggetti dotati di una competenza specifica.

Circa il requisito della competenza, è chiaro che, ai fini della nomina del responsabile unico, si può tenere conto di tutti gli elementi di valutazione a disposizione, quali il possesso di particolari conoscenze o professionalità che possono agevolare o migliorare le prestazioni da svolgere per gestire al meglio il procedimento.

Dopo aver fissato i requisiti generali, il quinto comma dell'articolo 10 precisa che per i lavori e i servizi attinenti all'ingegneria e all'architettura il responsabile deve essere un tecnico.

E' stato, in tal modo, confermato, limitatamente all'ambito indicato, il criterio fissato dall'art. 7 della legge n. 109 del 1994, il quale ha previsto la nomina di un responsabile-tecnico in materia di appalti pubblici di lavori, estendendo tale regola ai contratti di servizi attinenti all'ingegneria e all'architettura.

Al riguardo va fatta menzione delle perplessità prospettate da una parte della dottrina circa l'estrazione tecnica del responsabile del procedimento in materia di lavori pubblici, considerata la commistione tra funzioni amministrative e compiti tecnici, che non sempre vedono prevalere i secondi sulle prime (G. Marchianò, Il responsabile del procedimento, in La legge quadro in materia di lavori pubblici, a cura di A. Carullo e A. Clarizia, Cedam, 2000, 246).

Per tale ragione, la nuova disciplina se da una parte porta a confermare le perplessità espresse con riferimento ai lavori pubblici, dall'altra risulta migliorativa perché non impone la nomina di un tecnico in ambiti diversi da quelli degli appalti pubblici di lavori e dei contratti di servizi attinenti all'ingegneria e all'architettura.

Relativamente al settore delle opere pubbliche, la scelta di un responsabile tecnico può trovare giustificazione alla luce del comma 6 dell'articolo 10 del decreto legislativo n. 163 del 2006, il quale rinvia ad un regolamento da emanare successivamente l'indicazione dell'importo massimo e della tipologia di lavori per i quali il responsabile del procedimento può coincidere con il progettista (tale disposizione riproduce, sotto l'aspetto che interessa, il secondo comma dell'articolo 7 della legge n. 109 del 1994.).

Tale giustificazione è stata prospettata anche con riferimento all'analoga disposizione contenuta nell'articolo 7, comma 2, della legge n. 109 del 1994, ma parte della dottrina ha osservato che l'ipotesi che il responsabile del procedimento di estrazione tecnica coincida con la figura del progettista o del direttore dei lavori, costituisce un caso di individuazione della figura del progettista o del direttore dei lavori, poiché il responsabile del procedimento è sempre un rappresentante della stazione appaltante, mentre il direttore dei lavori e il progettista possono essere anche soggetti appartenenti ad altre amministrazioni, come nel caso di progettazione interna infra-amministrazione, ipotesi in cui la figura del progettista non coincide con la figura del responsabile del procedimento (G. Marchianò, cit., 247).

In effetti, la coincidenza tra responsabile del procedimento e progettista è solo eventuale e dovrebbe riguardare le progettazioni più semplici o riferite a lavori di non rilevante entità economica, poiché, nel caso di progettazioni complesse, il compito del responsabile del procedimento è quello di seguire gli indirizzi progettuali.

Ciò è confermato dall'articolo 10 del codice, che detta disposizioni delle quali si dovrà tenere conto nell'emanare le norme regolamentari, precisando le ipotesi in cui il responsabile del procedimento può coincidere con il direttore dell'esecuzione del contratto da individuare in conformità all'articolo 119 del codice, il quale stabilisce che: - l'esecuzione dei contratti aventi ad oggetto lavori, servizi, forniture, è diretta dal responsabile del procedimento o da altro soggetto, nei casi e con le modalità stabilite dal regolamento; - per i lavori, detto regolamento deve stabilire le tipologie e gli importi massimi per i quali il responsabile del procedimento può coincidere con il direttore dei lavori; - per i servizi e le forniture, il regolamento citato deve individuare quelli di particolare importanza, per qualità e importo delle prestazioni, per i quali il direttore dell'esecuzione del contratto deve essere un soggetto diverso dal responsabile del procedimento.

Per le amministrazioni aggiudicatici il responsabile unico deve essere scelto tra i dipendenti di ruolo ex articolo 10, comma 5, del d.lgs. n. 163 del 2006.

La chiara lettera della legge - che sotto questo aspetto si presenta innovativa rispetto al passato - induce ad escludere che possano assumere tali funzioni i soggetti esterni all'amministrazione, anche se legati alla stessa da incarichi a tempo determinato. In sostanza, pare che il legislatore abbia voluto imporre alla p.a. di reperire al proprio interno il responsabile dei contratti, individuandolo tra coloro che intrattengono un rapporto stabile con l'amministrazione di appartenenza.

Tale soluzione appare discutibile soprattutto se si considerano quelle piccole realtà nelle quali operano professionalità reperite con contratti a tempo determinato che, pur essendo tecnicamente attrezzate, non potranno svolgere i compiti di responsabile unico delle procedure, non essendo dipendenti 'di ruolo'.

Anche l'eccezione prevista dalla legge non aiuta a risolvere questo problema, poiché, nel caso in cui l'organico delle amministrazioni aggiudicatrici presenti carenze accertate o in esso non sia compreso nessun soggetto in possesso della specifica professionalità necessaria per lo svolgimento dei compiti propri del responsabile del procedimento, secondo quanto attestato dal dirigente competente, è previsto che solo i compiti di supporto all'attività del responsabile del procedimento possono essere affidati, con le procedure previste dal codice per l'affidamento di incarichi di servizi, ai soggetti aventi le specifiche competenze di carattere tecnico, economico-finanziario, amministrativo, organizzativo, e legale, che abbiano stipulato adeguata polizza assicurativa a copertura dei rischi professionali (art. 10, comma 7, d.lgs. n. 163/2006: tale disposizione ricalca, sostanzialmente, quanto già previsto in ipotesi del genere dal quinto comma dell'articolo 7 della legge n. 109 del 1994, relativamente al settore del lavori pubblici).

La carenza di organico o l'assenza di personale con adeguate competenze tecniche professionali devono essere accertate dal dirigente competente, il quale deve curare anche le procedure di affidamento degli incarichi.

E' chiaro che in presenza di tecnici esterni di supporto è più difficile sindacare le valutazioni effettuate dal responsabile del procedimento, il quale, essendo privo di una specifica competenza tecnica, si deve fidare delle altrui valutazioni (si veda, al riguardo, quanto sopra detto a proposito del D.P.R. n. 554/1999).

Il comma 9 dell'articolo 10 del codice dei contratti prende in considerazione le stazioni appaltanti che non sono pubbliche amministrazioni o enti pubblici, imponendo loro di individuare, secondo i propri ordinamenti ma in conformità ai principi della legge 7 agosto 1990, n. 241, uno o più soggetti cui affidare i compiti propri del responsabile del procedimento, limitatamente al rispetto delle norme del decreto legislativo n. 163 del 2006 alla cui osservanza sono tenuti.

Le stazioni appaltanti non aventi natura pubblicistica coincidono, sostanzialmente, con gli organismi di diritto pubblico, tenuti alla nomina del responsabile unico del procedimento, secondo quanto prevede il primo comma dell'articolo 10 del codice.

Nella relazione governativa illustrativa delle norme contenute nel codice si legge che il nono comma dell'articolo 10 costituisce codificazione del principio che si desume dalla l. n. 241 del 1990, secondo il quale i soggetti privati che espletano attività amministrativa si conformano ai principi della l. n. 241 del 1990, ma possono nominare anche più responsabili del procedimento per le diverse fasi.

Al riguardo sorge qualche perplessità, perché nominare un responsabile per ciascuna delle fasi in cui si articola il procedimento, significa non tenere conto della ratio dell'istituto che induce ad individuare un unico punto di riferimento dell'attività negoziale.

L'articolo 10 del decreto legislativo n. 163 del 2006, prevede anche l'obbligo di indicare il nominativo del responsabile del procedimento nel bando o nell'avviso con cui si indice la gara per l'affidamento del contratto di lavori, servizi, forniture, ovvero, nelle procedure in cui non vi sia bando o avviso con cui si indice la gara, nell'invito a presentare un'offerta (comma 8).

Tale disposizione rappresenta una novità che mira a soddisfare i principi di trasparenza e pubblicità delle procedure negoziali che coinvolgono la pubblica amministrazione, mediante l'indicazione del nominativo del soggetto che gestirà il procedimento.

Circa i compiti del responsabile unico del procedimento occorre fare riferimento ai commi 2, 3 e 4 dell'articolo 10 del d.lgs. n. 163 del 2006.

Il secondo comma del citato articolo 10 stabilisce che il responsabile unico è tenuto a svolgere tutti i compiti relativi alle procedure di affidamento previste dal codice, ivi compresi gli affidamenti in economia, e a svolgere la vigilanza sulla corretta esecuzione dei contratti, che non siano specificamente attribuiti ad altri organi o soggetti.

Tale disposizione, attribuendo al responsabile del procedimento tutte le competenze procedimentali possibili e immaginabili, ad eccezione delle deroghe normative espresse che attribuiscono specifici compiti ad altri, si differenzia dall'art. 7 del d.P.R. n. 554/1999, il quale precisa che le fasi di progettazione, affidamento ed esecuzione di ogni singolo intervento sono svolte non già da, ma sotto la diretta responsabilità e vigilanza di un responsabile del procedimento. Quindi, non pare possibile per delimitare i compiti del gestore del procedimento descritto dal decreto legislativo n. 163 del 2006, fare riferimento al parere n. 304 del 2001, con il quale, tra l'altro, la Prima Sezione del Consiglio di Stato ha rilevato come l'articolo 7 del citato decreto presidenziale impone al responsabile del procedimento di creare le condizioni procedimentali affinché l'intervento risulti condotto in modo unitario, in relazione ai tempi e ai costi preventivati ed alla qualità e agli obiettivi di mira, ma non lo obbliga a compiere ogni singolo atto in cui il procedimento si articola, attribuendogli compiti essenzialmente organizzativi e propulsivi.

Il terzo comma dell'articolo 10 del codice dei contratti pubblici attribuisce al responsabile del procedimento, oltre a quelli specificamente previsti da altre disposizioni del codice, i compiti di seguito indicati:

a) formulazione di proposte e fornitura di dati e informazioni al fine della predisposizione del programma triennale dei lavori pubblici e dei relativi aggiornamenti annuali, nonché al fine della predisposizione di ogni altro atto di programmazione di contratti pubblici di servizi e di forniture, e della predisposizione dell'avviso di preinformazione;

b) cura, in ciascuna fase di attuazione degli interventi, del controllo dei livelli di prestazione, di qualità e di prezzo determinati in coerenza alla copertura finanziaria e ai tempi di realizzazione dei programmi;

c) cura del corretto e razionale svolgimento delle procedure;

d) segnalazione di eventuali disfunzioni, impedimenti, ritardi nell'attuazione degli interventi;

e) accertamento della libera disponibilità di aree e immobili necessari;

f) fornitura all'amministrazione aggiudicatrice di dati e informazioni relativi alle principali fasi di svolgimento dell'attuazione dell'intervento, necessari per l'attività di coordinamento, indirizzo e controllo di sua competenza;

g) proposizione all'amministrazione aggiudicatrice della conclusione di un accordo di programma, ai sensi delle norme vigenti, quando si rende necessaria l'azione integrata e coordinata di diverse amministrazioni;

h) proposizione dell'indizione, o, ove competente, indizione della conferenza di servizi, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, quando sia necessario o utile per l'acquisizione di intese, pareri, concessioni, autorizzazioni, permessi, licenze, nulla osta, assensi, comunque denominati.

L'elenco dei compiti specifici di cui alle lettere da a) a f) del terzo comma dell'articolo 10 del d.lgs. n. 163 del 2006, ricalca, adattandolo all'esigenza di riferirlo ai settori dei beni e dei servizi (oltre che dei lavori) il terzo comma dell'articolo 7 della legge n. 109 del 1994.

Il quarto comma dell'articolo 10 del codice (sulla falsariga del quarto comma dell'articolo 7 della legge quadro in materia di lavori pubblici n. 109/1994), rinvia ad un emanando regolamento l'individuazione di eventuali altri compiti del responsabile del procedimento, ed il coordinamento con essi dei compiti del direttore dell'esecuzione del contratto e del direttore dei lavori, nonché dei coordinatori in materia di salute e di sicurezza durante la progettazione e durante l'esecuzione, previsti dal decreto legislativo 14 agosto 1996, n. 494 e dalle altre norme vigenti.

Al riguardo va rilevato che, ai sensi dell'art. 253, del d.lgs. n. 163 del 2006, relativamente alla disciplina del responsabile unico, fino all'entrata in vigore delle norme regolamentari, restano ferme le norme vigenti in tema di soggetti responsabili per le fasi di progettazione, affidamento ed esecuzione, dei contratti pubblici, sicché, allo stato, occorre fare riferimento alle disposizioni contenute negli articoli 7 e 8 del D.P.R. n. 554 del 1999.