I lavori in economia

(Legislazione, giurisprudenza e prassi)

Evoluzione storica della normativa

La possibilità della esecuzione dei lavori in economia è stata da sempre normata essendo già prevista dalla legge 20.3.1865, n. 2248, allegato F, considerata la legge originaria emanata dallo Stato italiano per regolamentare la gestione dell'affidamento ed esecuzione dei lavori pubblici.
Si può solo affermare che il suo valore, rispetto al passato, è andato sminuendosi, non per la scarsa valenza dell'istituto, ma per il fatto che la riduzione degli organici all'interno degli enti e, soprattutto, la nuova concezione affermatasi negli ultimi anni della opportunità di fare ricorso alla privatizzazione di alcuni servizi od all'affidamento della gestione all'esterno, ha portato di fatto a far sparire il sistema della esecuzione in amministrazione diretta, una volta seguito in forma massiccia.
Le ultime disposizioni emanate, rappresentate dal regolamento per l'attuazione della legge 11.2.1994, n. 109 e successive modificazioni, approvato con d.P.R. 21.12.1999, n. 554, sembrano presentare alcuni aspetti che dovrebbero portare alla incentivazione di questo istituto.
Ne sono una rappresentazione la volontà di snellire tutti gli adempimenti con il ricorso a sistemi che, in passato, si ritenevano quasi assurdi, quali ad esempio:
o l'affidamento al responsabile del procedimento dei fondi necessari allo scopo (art. 88 comma 2 del d.P.R. 21.12.1999, n. 554);
o le facilitazioni previste nel caso di inserimento delle opere nel programma dei lavori pubblici;
o le corsie preferenziali accordate al sistema in presenza della urgenza o della somma urgenza.

Quali sono nell'ordine le norme che, nel tempo, si sono interessate dell'esecuzione dei lavori in economia?
o l'art. 329 della legge 20.3.1865, n. 2248, all. F (legge sull'esecuzione delle opere pubbliche);
o l'art. 16, comma 2 del d.P.R. 16.7.1962, n. 263 (capitolato generale di appalto per le opere pubbliche);
o gli artt. dal 66 al 74 del r.d. 25.5.1895, n. 350 (regolamento per la direzione e collaudazione dei lavori dello Stato);
o gli artt. 88; dal 142 al 148; il 152 e dal 176 al 182 del d.P.R. 21.12.1999, n. 554 (regolamento attuativo della legge 11.2.1994, n. 109 e successive modificazioni);
o l'art. 5, comma 2 del d.m. 19.4.2000, n. 145 (nuovo capitolato generale dello Stato).

Con l'art. 231, comma 1, lett. b ed i sono stati abrogati tanto il r.d. n. 350/1895 quanto il d.P.R. n. 1063/62. È quindi alla luce delle disposizioni sostitutive, rappresentate dal d.P.R. n. 554/99 e dal d.m. 19.4.2000, n. 145, che intendiamo trattare la tematica.
Il confronto tra le prescrizioni di cui al r.d. n. 350 del 25.5.1895, previste dagli articoli dal n. 66 al n. 74, e le nuove di cui al d.P.R. 21.12.1999, n. 554 (artt. dal 142 al 148 compreso), ci porta a rilevare una sostanziale stabilità della normativa.
Tale comparazione porta ad evidenziare come le titolazioni degli articoli sono analoghe e le due normative differiscono soltanto per aspetti lessicali, cosa comprensibile data la decorrenza di oltre un secolo tra le due disposizioni.
Lo stesso Consiglio di Stato, nella adunanza generale del 12.7.1999, esprimendosi sul nuovo regolamento, affermava che "la tradizionale impostazione dei lavori in economia è regolata da una disciplina che non differisce in modo significativo dalla precedente, se non per le soglie di valore e le nuove competenze della dirigenza".
Seppure delle differenze possono essere trovate nella diversa valenza tra gli articoli 66 del r.d. n. 350/1895 e l'88 del d.P.R. n. 554/99, con i quali si individuano i lavori che possono essere effettuati in economia.
Infatti mentre l'art. 66 del r.d. n. 350/1895 prevedeva una rigida e limitatissima facoltà di ricorso all'istituto della esecuzione dei lavori in economia, possibile solo in presenza di interventi caratterizzati dalla estrema urgenza e dalla necessità di tutelare la pubblica incolumità e legandoli ad una strettissima casistica, l'art. 88 del d.P.R. n. 554/99 offre un margine più ampio di utilizzazione in quanto richiama, per l'applicazione, soltanto le categorie generali dei lavori e la sussistenza, in alcuni casi, della urgenza e della imprevedibilità.

I lavori che possono essere eseguiti in economia

Abbiamo già detto che se ne interessa l'art. 88, che evidenzia la necessità della appartenenza dei lavori da eseguire con tale sistema ad una delle categorie generali previste dallo stesso articolo e quindi avente le seguenti caratteristiche:
I. Lavori di manutenzione o riparazione di opere o di impianti, se questa esigenza è rapportata ad eventi imprevedibili e non sia possibile la loro realizzazione con le forme di affidamento previste dagli articoli 19 e 20 della legge 11.2.1994, n. 109 e successive modificazioni. Sarà quindi possibile derogare dalle procedure delle pubbliche gare solo in presenza della estrema urgenza e di eventi imprevedibili.
II. Lavori di manutenzione di opere o di impianti di importo non superiore ai 50.000 Euro. Tale possibilità appare di carattere generale, in quanto, con la generica dizione di cui al comma 1 lett. b, il legislatore non li ha sottoposti a vincoli di sorta.
III. Gli interventi comunque non programmabili in materia di sicurezza. Si accorda una priorità assoluta a questa tipologia che porta ad eliminare ogni formalismo per quei lavori ritenuti necessari per la tutela della sicurezza pubblica.
IV. Lavori urgenti e che non possono essere differiti dopo l'espletamento infruttuoso di gare. L'applicazione di questa procedura, del tutto particolare e straordinaria, è legata alla impossibilità di differirne la esecuzione. Non basta quindi la semplice urgenza ma è necessario che dalla mancata o ritardata esecuzione derivi un danno grave per la stazione appaltante.
V. Lavori che si rendano necessari per la compilazione dei progetti. È da ritenere che debbano esservi ricompresi tutti gli accertamenti propedeutici alla progettazione e quindi i sondaggi, i rilievi, gli studi particolari, gli eventuali accertamenti di laboratorio, le verifiche tecniche ecc..
VI. Gli interventi che si rendono necessari per completare le opere o gli impianti in conseguenza della risoluzione dei contratti. Si tratta della cosiddetta esecuzione in danno, comunque legata all'urgenza di provvedere.

Definizione dei lavori in economia

Si ha l'esecuzione dei lavori in economia quando la stazione appaltante decide di curare direttamente la realizzazione di un'opera.
Tale istituto può generare due situazioni:
1) la decisione di seguire fin dall'inizio questa strada;
2) quella di utilizzarla anche in presenza di un contratto in corso di esecuzione per la realizzazione di alcune categorie di lavori che abbiano le seguenti caratteristiche:
a) non siano previste dal contratto;
b) non si possano eseguire con i prezzi previsti dal contratto.
In questi due casi, occorre pertanto determinare i nuovi prezzi da applicare.

Verificandosi tale situazione si potranno adottare le seguenti soluzioni:
1) della definizione consensuale e quindi concordata con l'affidatario;
2) seguendo le procedure di cui all'art. 137, ove non vi sia accordo sulla loro determinazione.
Le forme utilizzabili per la esecuzione dei lavori in economia sono essenzialmente quelle:
- della esecuzione in amministrazione diretta;
- della esecuzione a mezzo di cottimo fiduciario.

Esecuzione in amministrazione diretta
È regolata dall'art. 143 del d.P.R. 21.12.1999, n. 554 ed è caratterizzata dal fatto che diviene preminente, per il soggetto che se ne vuole avvalere, il fatto che la esecuzione delle opere o degli interventi venga organizzata ed eseguita con personale proprio o che viene assunto allo scopo.
Ne è possibile la esecuzione per una spesa complessiva non superiore a 50.000 Euro.
Quindi, in questo caso, il responsabile del procedimento dovrà:
- acquistare i materiali e reperire i mezzi d'opera;
- assumere il personale di cui necessita ove non ne abbia la disponibilità all'interno dell'ente.
Le motivazioni per il ricorso a tale soluzione vanno di conseguenza ricercate nella presenza dei o di alcuni dei seguenti elementi:
o la disponibilità di personale all'interno degli enti che deve essere utilizzato allo scopo, tanto per una valenza economica che professionale;
o la disponibilità dei necessari mezzi ed attrezzature;
o la particolare natura degli interventi che può portare ad optare per tali scelte.
È un sistema molto seguito dai piccoli enti, sia perché in tali realtà sono di fatto ricorrenti i lavori che si collocano all'interno del valore dei 50.000 Euro, sia perché, è ancora molto sviluppata la concezione della esecuzione dei vari interventi con mezzi e personale proprio.
Ne diviene invece più difficile l'applicazione negli enti di media e grande dimensione, sia per la più estesa importanza degli interventi che porta a debordare rispetto al limite massimo di importo previsto dal legislatore, sia perché, in queste situazioni, si è soliti fare ricorso all'affidamento all'esterno delle prestazioni od alla utilizzazione di strumenti diversi dei quali gli enti si sono spesso dotati (aziende speciali o strumentali).

Esecuzione a mezzo di cottimo
Il cottimo fiduciario è un mezzo per l'esecuzione dei lavori in economia, caratterizzato da un rapporto di fiducia tra l'appaltatore e la stazione appaltante, rappresentata questa ultima dal responsabile del procedimento.
L'art. 144 del d.P.R. 554/99, che se ne interessa, enuncia i seguenti principi:
- "Il cottimo si distingue dall'amministrazione diretta perché, in questo caso, si è in presenza di una procedura negoziata e quindi di una specie di trattativa privata, per l'affidamento dei lavori elencati nell'art. 88".
- L'importo dei lavori da affidare con questo sistema, non può comunque essere superiore ai 200.000 Euro.
- Le regole da seguire per l'affidamento sono le seguenti:
o per i lavori di importo inferiore ai 20.000 Euro si può procedere ad affidamento in forma diretta.
o La trattativa privata diretta costituisce naturalmente una facoltà e non un obbligo. Tale precisazione trova il rafforzamento nella prescrizione di cui all'art. 78, comma 4 del d.P.R. 21.12.1999, n. 554, che prevede che la procedura della gara possa essere adottata anche nel caso in cui questa non sia obbligatoria per legge.
o Per quelle di importo superiore ai 20.000 Euro si deve seguire una indagine di mercato alla quale dovranno essere invitate almeno 5 imprese da selezionare nel rispetto delle prescrizioni di cui all'art. 78 del d.P.R. 21.12.1999, n. 554, che prevedono:
o che le ditte da invitare ad una gara ufficiosa siano selezionate sulla base di "informazioni riguardanti le caratteristiche di qualificazione economico-finanziaria e tecnico-organizzative dei soggetti, desunte dal mercato e nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza e rotazione";
o che le imprese individuate nel rispetto di tali condizioni, verranno invitate a presentare, anche in forma associata, le loro offerte.
La lettera di invito dovrà contenere tutti gli elementi essenziali della prestazione che viene richiesta e quindi:
o natura ed entità dei lavori;
o tempi di esecuzione;
o termini e modalità di pagamento delle prestazioni;
o sistema di aggiudicazione.
Il responsabile del procedimento, negozierà il contratto con l'impresa che ha offerto le condizioni più vantaggiose.
Riteniamo che il termine "negozia" sia stato utilizzato per ottenere una vera e propria rinegoziazione e quindi miglioramento dell'offerta.
Questa possibilità già sostenuta in via dottrinaria, trova una esplicita conferma anche in chiare posizioni giurisprudenziali ( 1 ).
Gli affidamenti per cottimo sono soggetti a post-informazione che si realizza attraverso i seguenti strumenti:
1) pubblicazione nell'albo della stazione appaltante dei nominativi degli affidatari;
2) stessa comunicazione all'osservatorio dei lavori pubblici.

Le obbligazioni dell'appaltatore in presenza di lavori da eseguire in economia

Gli impegni dell'appaltatore possono avere un duplice contenuto:
1) obbligo di fornire mano d'opera, materiali e mezzi d'opera.
Nel caso della fornitura di mano d'opera si instaura con il lavoratore questo duplice rapporto:
a) il lavoratore dipende dall'appaltatore per il rapporto di lavoro;
b) il lavoratore dipende dalla stazione appaltante per lo svolgimento delle attività e deve quindi sottostare agli ordini ed alle disposizioni della direzione dei lavori.
2) Obbligo di effettuare anticipazioni pagando quindi quanto si rende necessario (operai eventualmente assunti, fornitori, ecc.).
In questo caso l'appaltatore svolge, di fatto, un servizio di cassa.
L'art. 28 del vecchio capitolato generale approvato con d.P.R. 16.7.1962, n. 1063, prevedeva l'obbligo della corresponsione, sulle somme anticipate, di un interesse che, nella misura, doveva essere fissato dal capitolato speciale.
Né il nuovo capitolato generale, approvato con d.m.ll.pp. 19.4.2000, n. 145, né il nuovo regolamento, approvato con il d.P.R. n. 554/99, prevedono tale condizione.
Si ritiene che tale disposizione sia stata omessa, in quanto non ritenuta più necessaria, data la prevista possibilità del pagamento immediato da parte del responsabile del procedimento (art. 88, comma 2 del d.P.R. 21.12.1999, n. 554).

Natura giuridica del cottimo

Abbiamo già evidenziato come l'istituto del cottimo fiduciario sia stato da sempre previsto ed applicato e quindi si sia consolidato nel tempo.
Andremo quindi a rilevarne, a seguire, la natura giuridica ed il suo inserimento nel campo degli affidamenti degli appalti prendendo in esame i caratteri che nel tempo lo hanno portato a distinguersi da altri istituti.
È una trattativa privata?
Non è un sistema di affidamento totalmente equiparabile alla trattativa privata alla quale può solo considerarsi assimilabile. Quali le differenze tra i due istituti?
o Nella trattativa privata l'ente appaltante instaura un procedimento che mira a ricercare le condizioni più vantaggiose e punta quindi essenzialmente sulla convenienza del rapporto che viene posto in essere, trascurando le qualità del soggetto affidatario.
o Nel cottimo fiduciario il rapporto che si instaura è basato prioritariamente sulla fiducia del responsabile del procedimento nei confronti del soggetto cui viene affidato l'appalto.
o La trattativa privata era soggetta alla preventiva autorizzazione.
o Il cottimo fiduciario non necessitava di tali adempimenti.
o La trattativa privata è soggetta al rispetto di determinate formalità (gara ufficiosa, comunicazione degli atti, pubblicazioni, ecc.).
o Il cottimo fiduciario no (anche se non ci sono preclusioni per individuare il soggetto cui affidare l'appalto attraverso un procedimento trasparente e per attivare tali forme di pubblicità).
o La trattativa privata, giusta la previsione dell'art. 24 della legge 11.2.1994, n. 109 e successive modificazioni, sopporta dei limiti di importo più ampi di quelli previsti per il cottimo fiduciario, per il quale abbiamo già rilevato il contenimento del limite massimo nel valore di 200.000 Euro.
o Il cottimo fiduciario si pone in essere per lavori più modesti caratterizzati in genere da opere ben individuate e determinate che possono essere affidate tanto a corpo o forfait che a misura, ma prevalentemente nella prima forma.
Quanto al sistema di perfezionamento del rapporto:
o Negli affidamenti a mezzo di pubblica gara, il rapporto si instaura mediante la forma pubblica amministrativa.
o Nell'atto di cottimo tale forma non è necessaria (si procede con una semplice convenzione per la quale debbono essere rispettati i contenuti dell'art. 144 del d.P.R. 21.12.1999, n. 554).
Le conseguenze sono le seguenti:
o l'atto pubblico amministrativo deve essere registrato;
o l'atto di cottimo va registrato solo in caso d'uso (art. 5 del d.P.R. 26.4.1986, n. 131);
o nelle pubbliche gare il verbale di aggiudicazione può tenere luogo di contratto;
o nel cottimo fiduciario no.

L'importanza della giurisprudenza sotto l'aspetto interpretativo

Pur se con il nuovo regolamento approvato con d.P.R. 21.12.1999, n. 554 ed in particolare con l'art. 88 si è andati ad una individuazione ed elencazione delle opere che possono essere affidate con la forma della economia, sussistono ancora grosse lacune per gli aspetti interpretativi ed applicativi.
In tale situazione di precarietà l'istituto trova, come è logico, una chiarificazione attraverso le posizioni giurisprudenziali che si sono formate nel tempo, e che hanno sostanzialmente condotto ad affermare i seguenti principi:
a) non può essere sindacata nel merito la scelta del procedimento che viene adottato per giungere alla individuazione dell'affidatario nel sistema del cottimo fiduciario, essendo questa operazione caratterizzata dalla massima discrezionalità (T.A.R. Palermo, 20.1.1989, n. 15).
b) Pur essendovi tale possibilità, non appare concepibile l'assoluta carenza di una indagine di mercato, anche per i lavori di restauro di monumenti e di scavi archeologici per i quali è consentita dalla legge una più ampia discrezionalità (Corte dei Conti, 10.10.1994, n. 94).
c) Il ricorso al sistema di affidamento dei lavori in economia deve essere circoscritto alle ipotesi eccezionali previste dalla legge, non potendo assumere il carattere della normalità e necessitando quindi di una motivazione (Corte dei Conti, 21.4.1999, n. 23).
d) Si ha l'affidamento in economia quando l'amministrazione non tratta direttamente con l'appaltatore, ma raggiunge l'accordo a mezzo di un intermediario, rappresentato da un suo funzionario, che disponendo dei finanziamenti necessari, agisce sotto la sua responsabilità. L'atto di cottimo non è soggetto ad approvazione proprio perché il rapporto intercorre tra il funzionario ed il privato (Corte dei Conti, 15.3.1979, n. 953).
e) Si può sempre ricorrere al sistema dell'affidamento in economia e quali sono gli elementi da tenere presenti per la sua utilizzazione?
La risposta viene fornita dal Consiglio di Stato in adunanza generale, con parere del 27.1.1994, n. 6/94, che afferma il seguente principio:
o il sistema non può considerarsi di carattere generale e quindi applicabile per evadere le normali forme di contrattazione, ma è legato ad elementi particolari quali: la qualità della prestazione; le modalità di esecuzione; l'esiguità della spesa; l'urgenza.
Lo stesso concetto è di fatto affermato dalla Corte dei Conti con decisione n. 23 del 21.4.1999:
o l'esecuzione in economia si contraddistingue per il fatto che viene attenuata l'evidenza pubblica, rispetto alla normale attività contrattuale, per conferire snellezza al procedimento di spesa (Corte dei Conti 26.10.1995, n. 140).

I lavori in economia secondo le interpretazioni dell'Autorità

L'autorità se ne è interessata con la determinazione n. 9 del 21.2.2001 e quindi con una posizione espressa recentemente che, seppure adottata per risolvere le problematiche di interesse delle comunità montane e legate allo svolgimento dei loro compiti istituzionali (protezione, conservazione, miglioramento ed ampliamento del bosco; difesa del suolo; sistemazione idraulico forestale; prevenzione del bosco dagli incendi, ecc.) per i quali si provvedeva già in amministrazione diretta per importi sensibilmente superiori ai 50.000 Euro, ha finito con l'affermare un principio nuovo: quello che tali interventi non sono da ricomprendersi fra quelli richiamati dall'art. 88 del d.P.R. 554/99 se non alterano le situazioni naturali e non sono configurabili come opere di edilizia.
In tal caso è quindi possibile derogare dalla norma e procedere quindi in amministrazione diretta anche per importi superiori ai 50.000 Euro.
Se questa è l'interpretazione da dare, appare chiara la possibilità di estensione del principio a tutta una serie di altri casi analoghi, laddove si contemperano le esigenze della esecuzione di lavori e di altre prestazioni qualificabili come forniture o servizi. Il responsabile del procedimento dovrebbe quindi fare preventivamente una analisi per accertare se può verificarsi tale situazione.
Una interpretazione di tal genere rappresenta un principio importante soprattutto per gli enti di piccole dimensioni, nei quali vengono ancora svolti in amministrazione diretta molti interventi che prevedono la contemporanea presenza della esecuzione di opere di edilizia e di altri interventi non qualificati come tali.

Il rapporto tra i lavori in economia: il programma dei lavori pubblici ed il bilancio

L'importanza della programmazione dei lavori pubblici non può certo sfuggire alla attenzione per la enorme valenza che va assumendo ai fini del conseguimento del miglior risultato possibile nella gestione dei pubblici appalti e nella conseguente esecuzione delle opere pubbliche.
All'interno del programma dei lavori vi sono una serie di istituti ed innovazioni delle quali non se ne sono forse comprese le potenzialità che, se bene sfruttate, possono realmente concedere grossi vantaggi alle stazioni appaltanti, anche per quanto riguarda l'esecuzione dei lavori in economia.
In molte parti del regolamento si rileva l'importanza del collegamento fra l'esigenza di eseguire tale tipologia di lavori e l'inserimento nel programma.
Così, nell'art. 145, si rileva il primo beneficio che se ne può trarre e che si concretizza nel fatto che, se i lavori da realizzare con tale forma risultano inseriti nei quadri economici degli interventi previsti dal programma, tutto il successivo procedimento risulta semplificato.
Infatti non occorre attivare le complesse procedure previste dal comma 2 di tale articolo nel caso in cui non vi sia la copertura finanziaria, essendo sufficiente l'autorizzazione concessa dal responsabile del procedimento, in quanto si è in presenza di somme poste a sua disposizione dal Peg.
Ove invece si sia in presenza di esigenze impreviste, non dovute ad errori ed omissioni progettuali, sopraggiunge e per le quali non esistono accantonamenti per lavori in economia, per la realizzazione delle opere dovrà essere seguita la seguente procedura:
a) proposta del responsabile del procedimento, utilizzando per il finanziamento gli accantonamenti per imprevisti o utilizzando le eventuali economie derivanti da ribassi d'asta;
b) autorizzazione concessa dalla stazione appaltante.
Da quanto appena enunciato si rileva la assoluta opportunità di prevedere, con un largo anticipo, i lavori che possono essere eseguiti in economia e di inserirli nel programma dei lavori pubblici.
Importante è anche la collocazione delle previsioni di spesa necessarie nei documenti finanziari.
Se ne interessa l'art. 88 del d.P.R. 21.12.1999, n. 554 che enuncia il principio che, nei bilanci di previsione degli enti dovrebbero essere iscritti fondi da utilizzare a tale scopo, distinti nelle seguenti due categorie:
o La prima destinata alla esecuzione degli interventi prevedibili e, come tali, programmabili, per i quali, conoscendosi la entità delle necessità finanziarie, si dovrebbero iscrivere importi certi e definiti.
o La seconda destinata agli interventi non prevedibili o non preventivabili, per i quali saranno iscritti fondi approssimativi, basati comunque sulle risultanze delle esigenze accertate per gli anni precedenti.
Il pensiero per questi ultimi va alle manutenzioni occasionali non programmabili, agli interventi nel campo della protezione civile, ecc..
Si raccomanda quindi, un esame ed una valutazione accurata di tali necessità, onde reinserirle in bilancio, come fondi con tale specifica destinazione e quale presupposto necessario per favorirne la esecuzione in economia.

I lavori in economia nel caso di urgenza

Sono trattati dall'art. 146 del d.P.R. 21.12.1999, n. 554, che prevede una procedura particolare che viene così riassunta:
1) Necessità della predisposizione, da parte del responsabile del procedimento o di altro soggetto da lui "incaricato", di un verbale dal quale risulti la sussistenza delle seguenti situazioni:
a) lo stato dell'urgenza ed i motivi che li giustificano;
b) le cause che hanno provocato la necessità di intervenire con la esecuzione dei lavori;
c) i lavori che si rendono necessari per rimuovere lo stato di precarietà che si è generato.
Il verbale, di cui al precedente punto 1, deve essere trasmesso alla stazione appaltante con una perizia estimativa della spesa ai fini di ottenere:
o il finanziamento della spesa;
o l'autorizzazione alla esecuzione dei lavori.
Sembrerebbe quindi che, nel caso di urgenza, non si possa comunque procedere fino a che non sono state adempiute tali formalità.
Questa interpretazione trova giustificazione nella diversa posizione assunta dal legislatore nel trattare dei lavori di somma urgenza di cui al punto successivo.

I lavori in economia nel caso di somma urgenza

Sono normati dall'art. 147 del d.P.R. n. 554/99, che li individua in quelli caratterizzati dalla estrema urgenza e che, come tali, impongono un provvedimento immediato.
Tale situazione particolare porta a superare ogni e qualsiasi regola tanto di ordine procedurale che tecnico od amministrativo.
In presenza della somma urgenza non esistono più posizioni preordinate gerarchicamente da rispettare per impartire gli ordini.
L'ordine di esecuzione potrà infatti essere impartito tanto dal responsabile del procedimento quanto dal tecnico (qualsiasi tecnico?) che per primo si reca sul posto ove debbono essere eseguiti i lavori.
Il problema non è di scarso valore e di facile interpretazione anche perché il legislatore usa una terminologia variegata rappresentata da:
o al comma 1 "Responsabile del procedimento od il tecnico che per primo si reca sul luogo"; ed al 2 attribuisce la competenza ad affidare l'esecuzione dei lavori, "al responsabile del procedimento od al tecnico da questi incaricato".
La lettura concatenata dei due commi ci lascia propendere per la individuazione del tecnico del settore.
Questi impartirà quindi immediatamente gli ordini di esecuzione per un importo comunque limitato al massimo dei 200.000 Euro.
Il legislatore, aggiunge poi "o comunque di quanto indispensabile per rimuovere lo stato di pregiudizio alla pubblica incolumità".
Va interpretata la valenza del termine "o comunque" che potrebbe assumere i seguenti due significati:
1) l'affidamento potrà essere affidato dal soggetto iniziale entro 200.000 Euro, per poi provvedere con sollecitudine all'adozione di un altro provvedimento per la eventuale parte eccedente;
2) l'affidamento verrebbe effettuato fin dal momento iniziale per l'intero importo di lavori che si renderanno necessari per il ripristino della situazione.
La tesi che appare più attendibile è quella riportata al n. 2, sempreché però, si tratti di rimuovere uno stato di pregiudizio che riguardi la pubblica incolumità e si sia quindi in presenza di interventi straordinari ed indifferibili che non possono scontare ritardi legati a qualsiasi natura ivi compresa quella finanziaria (es. protezione civile, inquinamenti, smaltimenti rifiuti, ecc.).
Il prezzo dell'intervento o delle prestazioni che vengono ordinate viene, di norma, concordato e definito di pieno accordo.
In carenza di un accordo, i prezzi da applicare saranno determinati con i criteri previsti dall'art. 137, comma 3, del d.P.R. 21.12.1999, n. 554.
Essendosi in presenza di somma urgenza, non si possono naturalmente attendere i tempi tecnici per la predisposizione della perizia dei lavori che debbono essere eseguiti.
Tale perizia dovrà comunque essere compilata dal soggetto che ha conferito l'incarico della esecuzione, sia esso il responsabile del procedimento od il tecnico incaricato, entro 10 giorni dal momento dell'ordine di esecuzione e trasmessa, unitamente al verbale di somma urgenza, alla stazione appaltante per la copertura della spesa e l'approvazione dei lavori.
Ove il lavoro o l'opera iniziata, per motivi di somma urgenza, non riporti l'approvazione da parte della stazione appaltante, si procederà alla sospensione delle opere ed alla liquidazione dei lavori eseguiti.

La presenza di perizie suppletive

Se ne interessa l'art. 148 del d.P.R. 21.12.1999, n. 554, che prevede, al verificarsi di tale necessità, l'attivazione della seguente procedura:
o Il responsabile del procedimento presenterà alla stazione appaltante la nuova perizia al fine di chiedere l'autorizzazione per l'eccedenza della spesa.
o Una volta ottenutone il finanziamento, che si identifica con l'approvazione di lavori, si potrà dare corso agli stessi.
o La predisposizione della perizia suppletiva è comunque possibile fino al raggiungimento di una spesa complessiva per l'intervento, non superiore ai 200.000 Euro.
È quindi da ritenere che, ove si superi tale limite, per la eccedenza si dovrà provvedere con ulteriore affidamento.
Rientrerà naturalmente nella diligenza e competenza del responsabile del procedimento, al verificarsi di questa ultima situazione, valutare la opportunità di indire una gara per l'affidamento dei lavori interessanti l'intero ammontare della perizia suppletiva o soltanto di quelli che debordano rispetto al limite massimo dei 200.000 Euro.
Tale decisione sarà naturalmente influenzata anche dalle esigenze dell'ente e quindi dalla opportunità o meno di seguire l'una o l'altra soluzione.

L'annotazione dei lavori in economia

Il procedimento è fissato dall'art. 176 del d.P.R. n. 554/99, che afferma i seguenti principi:
"viene effettuata dal direttore dei lavori o da un soggetto dallo stesso delegato".
Le procedure da seguire sono le seguenti:
o per i lavori a cottimo, con annotazione nel libretto delle misure prescritto per i lavori eseguiti in appalto;
o per quelli eseguiti in amministrazione diretta, l'annotazione verrà effettuata, nelle liste settimanali distintamente per giornate e provviste.
In questo caso, ove si proceda al pagamento, la firma per quietanza potrà essere apposta tanto sulle liste medesime che in foglio separato.
L'annotazione dei lavori in economia viene fatta in un registro nel quale sono trascritte, per ciascun cottimo, le risultanze dei libretti in rigoroso ordine cronologico.
Nel registro vengono annotate:
I. Le partite dei fornitori a credito, man mano che vengono effettuate le prestazioni.
II. Le riscossioni ed i pagamenti, nell'ordine in cui vengono fatti e con annotazione delle liste e fatture debitamente quietanzate, in modo che in ogni momento si possa rilevare lo stato della gestione dei fondi destinati allo scopo.

Conti dei fornitori

Se ne interessa l'art. 177 del d.P.R. n. 554/99, che individua i comportamenti e gli adempimenti del direttore dei lavori, per la tenuta dei conti dei fornitori; per la emissione dei certificati di avanzamento dei lavori per il pagamento degli acconti ai cottimisti e per la liquidazione dei loro crediti.

I pagamenti
Sono trattati dall'art. 188 del d.P.R. 554/99, che enuncia dei principi che sembrano di fatto scontati in quanto sono quelli già normalmente seguiti e che possono essere riassunti nei seguenti adempimenti:
A. Predisposizione dei certificati di cottimo e delle liste delle somministrazioni.
B. Sulla scorta di tali documenti il responsabile del procedimento dispone il pagamento delle rate di acconto o di saldo ai creditori.
Abbiamo sottolineato la parola dispone perché potrebbe anche essere sostituita con l'altra "provvede" ove sia stata attivata la innovazione di cui all'art. 88 comma 2 del d.P.R. 554/99, che prevede la possibilità di anticipazione della somma da parte della stazione appaltante e di pagamento diretto da parte del responsabile del procedimento.

Come ed a chi deve essere effettuato il pagamento?
Il come trova già una risposta nel punto precedente e dipende dalla soluzione che sarà stata adottata a monte.
Se non vi è stata l'anticipazione si dovrà naturalmente provvedere con disposizione del responsabile del procedimento alla quale farà seguito il mandato di pagamento.
Anche la risposta "a chi deve essere effettuato il pagamento stesso" sembra scontata.
Naturalmente può essere effettuato soltanto in favore del creditore, sia esso fornitore od esecutore delle opere o di chi legalmente lo rappresenta, che è tenuto a rilasciare quietanza.
Il legislatore inserisce poi un principio che, nell'epoca attuale nella quale, con il progresso tecnologico, è strettamente semplice predisporre liste ed importi dovuti, si debba ricorrere a due testimoni che attestino di avere assistito ai pagamenti.
Per il pagamento delle liste settimanali, per la quietanza è sufficiente l'apposizione della firma in calce alle liste stesse.
Nel caso in cui il pagamento di una intera lista sia effettuato in più volte, vengono apposte diverse vidimazioni, indicando, per ognuna, il numero d'ordine delle partite liquidate.

Giustificazione di minute di spese
La sintetica esplicitazione di cui all'art. 179 del d.P.R. 554/99, puntualizza che per le piccole spese si segue una procedura semplificata che è rappresentata da una nota, predisposta dal direttore dei lavori e dallo stesso firmata, contenente la elencazione dei documenti giustificativi della spesa, che debbono naturalmente essere anche allegati.

Il rendiconto mensile delle spese
È un adempimento trattato dall'art. 180 del d.P.R. n. 554/99, che prevede l'obbligo della rendicontazione mensile della spesa.
Il rendiconto deve:
o essere firmato dal direttore dei lavori;
o essere da questo trasmesso al responsabile del procedimento entro i primi giorni del mese successivo;
o essere corredato dal certificato di avanzamento dei lavori eseguiti per i pagamenti fatti ai cottimisti o delle fatture e liste debitamente quietanzate;
o deve esserci corrispondenza con la parte del registro di contabilità nella quale si annotano i pagamenti.

Rendiconto finale delle spese
Con l'art. 181 del d.P.R. n. 554/99, si esplicita la natura e la funzione di questo strumento che non è altro se non la sommatoria di tutti i rendiconti mensili.
Riepiloga infatti l'importo degli stessi e le anticipazioni effettuate.
È accompagnato da una relazione e dalla liquidazione finale del direttore dei lavori, che puntualizza i lavori eseguiti tanto per quantità che per qualità, i materiali acquisiti, ed il risultato ottenuto.
Su questa relazione è chiamato ad esprimersi il responsabile del procedimento per confermare, contestare e rettificare i fatti ed i conti ivi esposti.
Nel caso di lavori eseguiti a cottimo, debbono essere uniti al rendiconto, tanto la liquidazione finale che il certificato di collaudo o di regolare esecuzione.
Ove siano stati acquistati materiali, mezzi di opera od attrezzi, oppure vi siano delle rimanenze dopo il completamento delle opere, questi debbono essere annotati (e quindi inventariati) e dati in consegna ad un soggetto che ne assume la responsabilità della conservazione.

Riassunto dei rendiconti finali
L'art. 182 del d.P.R. n. 554/99, prende in esame questo strumento che interessa l'ipotesi in cui un lavoro eseguito in economia sia stato suddiviso in più sezioni, stabilendo che, in tal caso, il responsabile del procedimento compila un conto generale riassuntivo dei conti finali delle varie sezioni.
Nel presentare gli articoli del d.P.R. 21.12.1999, n. 554 che si interessano dei lavori in economia, abbiamo richiamato l'attenzione anche sugli articoli dal 176 al 182 compreso.
Lo abbiamo fatto per pura completezza in quanto tali articoli si interessano di operazioni prettamente tecniche che mal si conciliano con il taglio e la natura prettamente amministrativa di questa Rivista.
Tali articoli trattano infatti delle operazioni che debbono essere poste in essere per la contabilizzazione dei lavori quali le modalità di annotazione, la predisposizione dei conti dei fornitori e dei certificati di avanzamento, le modalità di pagamento, la giustificazione ed i rendiconti mensili e finali delle spese ed il riassunto dei rendiconti parziali.
Dato lo spazio già ampio riservato alla trattazione del presente argomento e le motivazioni appena esposte riteniamo superfluo approfondire questi aspetti di natura tecnica, per i seguenti motivi:
1) perché essendo di tale natura, mal si conciliano con commenti di ordine dottrinario;
2) perché, la pur scheletrica illustrazione rappresentata in tali articoli, appare per la natura e la funzione che deve soddisfare, molto chiara.

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(1) P.M. PIACENTINI, Regolamento di attuazione della legge-quadro sui lavori pubblici, commento al d.P.R. 21.12.1999, n. 554, Maggioli Editore, 1999, pag. 128. Cons. Stato, sez. V, n. 1029 dell'8.7.1995, in Cons. Stato, 1995, I, pag. 1064: "Una volta individuato l'aggiudicatario di una gara di appalto, va ammessa la facoltà dell'amministrazione, di esperire una ulteriore trattativa con quest'ultimo, per conseguire condizioni più favorevoli". Cfr. anche Cons. Stato, sez. V, n. 686 del 20.9.1990, in Cons. Stato, 1990, I, pag. 1087.

A. Tabarrini, L. Tabarrini (pubblicato su: Comuni d'Italia n. 3/2002) (dal sito: www.appaltiecontratti.it)